Rambler's Top100

j

u

r

i

s

t

y

.

r

u

Статьи

Нетипичные формы правления в современном государстве

1994г. В.Е. Чиркин

В связи с подготовкой нового Основного закона России, отчетливо высветились многие актуальные проблемы теории и практики современного конституционного права, в частности вопрос о форме правления в его различных вариантах. Суть многочисленных споров по этому поводу сводится к дилемме: президентская или парламентарная республика должна быть утверждена в нашей стране. Конфронтация сторонников этих двух концепций (а они наиболее отчетливо выражены, с одной стороны, в подходе "президентской команды", а с другой — в позиции ныне прекратившего свою деятельность Верховного Совета РФ) обусловлена жесткой оценкой той или иной формы, игнорированием новых тенденций мирового конституционного развития. Между тем, в современных условиях прежние градации, сложившиеся в XIX в., изменяются, происходит взаимное восприятие, переплетение элементов различных форм, возникают смешанные и "гибридные" формы правления. Создание таких форм отражает определенные тенденции современного конституционного развития. В большинстве случаев это — позитивное явление: оно способствует повышению уровня управляемости государством (в тех сферах, где такое повышение соответствует интересам общества). Но иногда, особенно если в республике воспринимаются некоторые монархические черты, такой процесс приобретает крайне негативный характер. Последнее связано, в частности, с появлением в XIX в. суперпрезидентских, а в XX в. президентско-монократических республик с пожизненными и даже наследственными президентами (последняя возможность предусмотрена в КНДР). В результате возникают не просто смешанные, а извращенные государственные формы.

Данная статья посвящена нетипичным формам правления, поскольку "классические", привычные формы детально исследованы в отечественной литературе есть и переводные издания на русском языке.

Социальные и юридические основы смешанных и гибридных форм правления

Форма правления, которую обычно характеризуют как способ организации и взаимоотношений высших органов государства (хотя такое определение не охватывает всех моделей, в частности Республики Советов) зависит от многих факторов. На нее оказывают влияние соотношение социальных сил, уровень культуры (прежде всего правовой), традиции страны, зарубежный опыт, субъективные факторы и т.д. Социальные причины выдвигаются на первый план чаще всего в периоды революционных событий. Так было во время и после буржуазных революций в Европе и Америке: молодая, прогрессивная буржуазия, возглавлявшая широкие слои населения, добилась ограничения власти монарха, ликвидации абсолютизма, установления дуалистической или парламентарной монархии, а иногда и республики (например, в США). Вслед за США президентские республики утвердились в странах Латинской Америки. Наконец, повышение роли парламента в ряде стран Европы и Азии привело к возникновению парламентарной республики. После крушения тоталитарных режимов с начала 90-х годов такой процесс развивается во многих странах Африки. В ходе этого исторического развития были и своеобразные зигзаги: республика при фашизме во главе с фюрером, дуче, каудильо мало чем по существу отличалась от монархии (хотя юридически форма была иной), а республики в социалистических странах, странах социалистической и капиталистической ориентации (преимущественно в Африке) с однопартийной системой и провозглашенной конституциями руководящей ролью одной партии мало сохраняли подлинно республиканских черт.

Разделение на монархии и республики, а их внутренняя классификация на абсолютную, дуалистическую, парламентарную монархии, президентскую и парламентарную республики всегда имели и сейчас имеют довольно жесткий характер. Напомним основные различия этих форм, используемые в научной и учебной литературе, что необходимо для дальнейшего изложения.

В принципе в монархии глава государства - наследственный и пожизненный, в республике - выборный и на определенный срок, в абсолютной монархии конституция и парламент отсутствуют, разделения властей не существует, вся полнота власти сосредоточена в руках монарха, в дуалистической монархии законодательствует парламент, а управление страной возглавляет король, перед которым (а не перед парламентом) несут ответственность министры, в парламентарных монархиях король царствует, но не правит. В президентской республике взаимоотношения главы государства, парламента, правительства напоминают отношения в дуалистической монархии, но место короля занимает избираемый президент, а в парламентарной республике они похожи на отношения в парламентарной монархии.

Указанные выше критерии для различении форм правления и ныне сохраняют свое значение, все они (кроме явственно выраженной дуалистической монархии) существуют в различных государствах мира. Но на их базе и наряду с ними, путем совмещения и появления новых признаков создаются неизвестные ранее формы, причем эта тенденция набирает силу: "чистых", традиционных форм остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах (например, при распаде СССР, Югославии, Чехословакии), как правило, соединяют разные черты. В данном случае речь идет не о том, что в развитых капиталистических странах, а иногда и в некоторых развивающихся государствах на основе демократизации политических режимов практически утратились различия между монархией и республикой (по своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии). Говоря о смешанных и "гибридных" формах правления, мы отмечаем тот факт, что утрачивается жесткость существующих классификаций и по юридическим признакам: соединяются черты республики и монархии (например, в Малайзии), абсолютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентарной республики (Колумбия по конституции 1991 г.)

Такие модификации форм обусловлены, на наш взгляд, несколькими причинами. Во-первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов (эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого-либо одного органа), сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как свидетельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти — и внутри исполнительной власти) ведет к кризису всей политической системы. Создание смешанных и "гибридных" форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, это создает известную неопределенность в его положении. Какие-то плюсы почти всегда сопровождаются определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер-министра, который из первого среди главных превращается по существу в хозяина правительства в условиях парламентарной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парламента. Роль правительства как коллегиального органа вытесняется единоличной властью премьер-министра.

Во-вторых, "чистые" формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. например, президентская республика имеет тенденцию к президентскому авторитаризму, об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрезидентских республик в Латинской Америке, а также президентско-монистических республик в Африке. Парламентарной же в республике имманентно присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Поскольку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зависит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам недоверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сменились более полусотни кабинетов министров, средняя продолжительность их существования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма — в президентскую, применение других методов, помогает преодолеть недостатки "чистых" форм.

В-третьих, возникновение смешанных, "гибридных" форм связано с распространением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей, влиянием монистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте, Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии — государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, но даже там, где они не приостановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выборы), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парламент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с пренцепцией ислама аш-шура является лишь консультативным учреждением. Наконец, изменения в форме правления, появление "гибридных" черт связаны с явлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи Королевскими прокламациями в 90-х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

Монархическая республика" и "республиканская монархия"

Как уже отмечалось, глава государства в монархии — наследственный к пожизненный, но до его совершеннолетия, управляет государством регент или регентский совет. Выборы нового монарха обычно проводятся в том случае, когда прекращается династия (например, выборы царем Михаила Романова в России в 1613 г.). Вместе с тем, в современных условиях существуют такие монархии, где глава государства не пожизненный и не наследственный, а переизбирается через определенный промежуток времени. Такая система существует в Малайзии и Объединенных Арабских Эмиратах, своеобразных федеративных выборных монархиях. В каждом из этих государств глава государства переизбирается раз в 5 лет. Это принижает главу государства — монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Однако оба государства остаются монархиями, ибо главой государства не может быть избран любой гражданин, удовлетворяющий избирательным квалификациям и требованиям для президента, а только один из "местных монархов" — правителей составных частей федерации.

В Малайзии 9 из 13 субъектов федерации возглавляются наследственными султанами (направление в четырех других организовано иначе), и только эти 9 образуют Совет правителей, который раз в 5 лет избирает главу государства. На практике на этот пост султаны избираются по очереди, в Совете правителей ведется особый список. В Малайзии Совет правителей не обладает властными полномочиями, власть монарха тоже существенно ограничена (особенно после конституционной реформы 1983—1984 гг.). Малайзия — парламентарная монархия.

Иначе обстоит дело в ОАЭ. Высший совет семи эмиров — субъектов федерации обладает всей полнотой власти — он принимает законы. Национальное же собрание, назначенное эмирами (каждый эмир назначает определенное число членов, установленное Временной конституцией 1971 г., и зависит от размеров эмирата), имеет лишь консультативный характер. Высший совет эмиров избирает главу государства раз в 5 лет, но в отличие от Малайзии им постоянно избирается глава крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимающего 86% территории ОАЭ. Несмотря на такие выборы, основные полномочия главы государства сосредоточены у Совета эмиров. В ОАЭ действует по существу коллективный монарх.

Выше речь шла о монархиях, которые имеют республиканский признак — систематическую выборность главы государства. Вместе с тем, в современном мире в условиях тоталитарных систем появились республики, которым свойствен важнейший элемент монархии — несменяемость главы государства. Речь идет не престо о чрезвычайном усилении власти президента и появлении суперпрезидентских республик (такая форма была широко распространена еще в XIX в. в Латинской Америке, а в XX в. воспринята рядом государств Африки), а о республиках президентско-монистических.

В суперпрезидентских республиках конституции предусматривали периодическое переизбрание главы. В отличие от суперпрезидентских президентско-монократические республики существовали при однопартийной системе, их конституции предусматривали пожизненных президентов, "руководителей государства".

Начало этому явлению было положено, видимо, в Индонезии (президент Сукарно), затем последовала социалистическая Югославия. Согласно ст. 220 конституции 1963 г. переизбрание не распространялось на первого президента И. Броз Тито. Несменяемым президентом провозгласил себя Маркое на Филиппинах (в 1986 г. он все-таки провел выборы, где потерпел поражение). В 60—80-х годах пожизненными президентами провозгласили себя главы государств в Малави, Уганде, Тунисе, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах, а пожизненный президент Центральной Африканской Республики Бокасса стал императором. Впоследствии почти все они были свергнуты в результате военных переворотов, лишь президент Туниса Бургиба был смещен конституционным путем в возрасте 84 лет после заключения медицинского консилиума о его неспособности выполнять обязанности президента. Ныне осталось лишь два пожизненных президента — в Малави и КНДР, причем в последней сын президента уже при жизни отца провозглашен его преемником.

Полупрезидентская, полупарламентарная республика

Монархий в мире довольно много (если учитывать членов британского Содружества, признающих главой государства королеву Великобритании, то их число составит около шестой части всех государств). Но все-таки "гибридные" формы монархии не представляют большого интереса для исследователей: число их вариантов из-за характера самой формы правления довольно ограничено. Гораздо более перспективными являются смешанные и "гибридные" формы республики, имеющие множество разновидностей. Наблюдается самое различное соединение элементов парламентарной и президентской республик, а иногда появление таких черт, которых не было ни у одной из этих форм. В последнем случае происходит не просто смешение разных сторон отдельных разновидностей республиканской формы правления, а рождается новое качество, возникает своеобразный гибрид.

Как известно, существует несколько отличительных признаков президентской и парламентарной республик, но главное различие между ними заключается в способе политической ответственности правительств (совета, кабинета министров). Все другие признаки, в том числе и порядок назначения правительства, не являются решающими юридически в парламентарной республике правительство, также назначается актом президента. Если президент не только юридически, но и фактически свободен в выборе министров, сам решает этот вопрос и по своему усмотрению вправе уволить любого его члена (включая премьер-министра, если таковая должность есть. а она нередко бывает теперь в президентских республиках, а парламент (его нижняя палата) не вправе увольнять правительство или его отдельных министров в отставку путем вотума недоверия (резолюции порицания и т.п.), то это - президентская республика. Если же правительство формируется на деле парламентом (акт президента о назначении министров выражает лишь волю парламентского большинства, и иначе быть не может: правительство другой партийной принадлежности не получит в парламенте утверждения своей программы и, следовательно, не будет создано) и несет ответственность не перед президентом, а перед парламентом, то это парламентарная республика. Примерами президентской республики являются США, Сирия, Зимбабве, парламентарной - Италия, Германия, Индия и др.

В последние десятилетия указанный выше главный признак все чаще подвергается различным коррективам. В результате остается все меньше "чистых" президентских или парламентарных республик, возникают полупрезидентские, полупарламентарные. республики. Для этой цели используются как концепция "рационализированного парламентаризма", имеющая целью ограничить власть парламента и усилить исполнительную власть, так и требование ответственного правительства, неразрывно связанное с идеей парламентарной республики. Одной из положительных черт президентской республики является стабильность правительства, которое не может быть уволено парламентом в отставку, в частности по причинам борьбы партийных фракций и изменения соотношения сил в его стенах. Кроме того, эта форма обеспечивает единство исполнительной власти: правительство возглавляет глава государства, даже, если есть должность так называемого административного премьера (премьер-министра), о котором речь пойдет ниже. С другой стороны, важнейшей позитивной чертой парламентарной республики является ответственность правительства перед парламентом, которое обязано учитывать в своей деятельности соотношение сил в парламенте и. следовательно, общественное мнение (особенно его состояние во время выборов в парламент). Однако президентская республика имманентно тяготеет к авторитаризму. Исполнительная власть ускользает из-под парламентского контроля. Правительство же парламентарной республики в условиях многопартийной системы, особенно если нет доминирующей партии или устойчивой коалиции партий, вместе образующих парламентское большинство, слабо и нестабильно, часто "свергается" парламентом. Выше это иллюстрировалось на примере Италии.

Для того чтобы соединить указанные выше позитивные элементы парламентарной и президентской республик, в первой из них вводится ограничение вотума недоверия, а во второй — создаются ограниченные формы вотума недоверия. Возможности вынесения вотума недоверия ограничиваются по-разному. В Германий, например, предусмотрен "конструктивный вотум недоверия": недоверие канцлеру (премьер-министру) считается принятым, если при внесении резолюции о недоверии (а такая резолюция вносится только значительным количеством членов парламента) указана фамилия его преемника. Иначе говоря, такая резолюция принимается одновременно с назначением нового канцлера, что исключает "бес правительственное" состояние страны. Кроме того, временно, до сформирования нового правительства, продолжает управлять ушедшее в отставку. За все время существования ФРГ, с 1949 г., конструктивный вотум недоверия был применен лишь 1 раз.

Во Франции требуется, чтобы резолюция порицания была мотивирована, подписана не менее чем 1/10 состава нижней палаты и, в отличие от Германии, принята не просто большинством нижней палаты, а абсолютным большинством ее состава. Случаи внесения резолюции порицания во Франции крайне редки.

Создание смешанных форм (во всяком случае тенденция к этому) связано, далее, с установлением в президентской республике ответственности перед парламентом отдельных министров, но не главы правительства, которым остается фактически, а часто и юридически президент. Эта тенденция нашла свое выражение в конституционном праве ряда стран Латинской "Америки —Венесуэле, Колумбии, Перу, Уругвае и др. В Коста-Рике согласно конституции 1949 г. министры (но не премьер-министр, которым фактически является президент, хотя он и не имеет этого титула) могут быть уволены в отставку решением 2/3 голосов парламента, если они нанесли ущерб государственной власти. В Уругвае по конституции 1966 г. парламент в определенных случаях также может выразить недоверие отдельным министрам. В Венесуэле программа правительства подлежит одобрению на совместном заседании палат парламента, как и в парламентарной республике (правда, в последней ее одобряет обычно только нижняя палата). В Перу по конституции 1979 г. (теперь она отменена) при вотуме недоверия президент обязан сместить министра. Вотум недоверия министру возможен в Колумбии (ст. 135 конституции 1991 г.) и Эквадоре (ст. 88 конституции 1984 г. с поправками на 1991 г.). В ряде случаев окончательное решение об отставке министра остается за президентом. В целом же практика вотума недоверия министрам в латиноамериканских странах очень бедна.

В некоторых президентских республиках создается особая должность административного премьер-министра (Египет, Перу, Турция и др.), но не он определяет политику правительства, это делает президент, остающийся его фактическим руководителем. Президент председательствует на официальных заседаниях правительства, премьер-министр ведает оперативной деятельностью правительства и ведет его неофициальные заседания, да и то в ряде стран каждый раз только по поручению президента. Однако создание такой должности позволило установить ответственность правительства в целом, а не только отдельных министров, перед парламентом, оставляя при этом в неприкосновенности положение фактического руководителя правительства - президента. Однако, хотя правительство ответственно перед парламентом, назначает его президент без одобрения последнего. При выражении вотума недоверия премьер-министру или всему составу правительства в ряде стран президент должен уволить совет министров в отставку. Но в Египте это безусловное требование относится только к отдельным министрам. Если же недоверие выражено премьер-министру или правительству в целом, президент может не согласиться с этим и возвратить вопрос на новое рассмотрение парламента. В случае подтверждения парламентом своего решения, президент вправе вынести спорный вопрос на референдум. Результаты голосования в пользу правительства (премьер-министра) влекут роспуск парламента, в пользу парламента — отставку правительства. Таким образом, хотя в Египте и возможен вотум недоверия правительству, его осуществление серьезно затруднено.

В других странах таких жестких условий нет, но всегда постановка вопроса о доверии правительству в президентской республике возможна лишь значительным числом членов парламента (в Перу по конституции 1979 г. - 1/20 частью состава парламента, в Колумбии - не менее 1/10 части членов любой палаты двухпалатного парламента). Решение принимается абсолютным большинством всего состава парламента (соответствующей палаты), а иногда и квалифицированным большинством (2/3).

Тенденции к созданию смешанных форм связаны с конституционным снижением роли президента в президентской республике (так было в России в связи с поправками к Конституции в декабре 1992 г. и в марте 1993 г.) и с повышением этой роли в парламентарной республике. В первом случае вводятся положения об утверждении парламентом назначений министров, во втором - президент наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (Пакистан).

Мы рассмотрели далеко не все аспекты процесса становления смешанных и "гибридных" форм: каждая страна имеет свои особенности. Они неизбежны, даже если в государстве принимается уже известная модель. Например, на форму правления Алжира и Шри-Ланки в свое время существенное влияние оказали французские институты, но в Алжире коррективы внесла мусульманская идеология, в Шри-Ланки - британское наследие. То же самое можно сказать о Нигерии и Египте, где сказалось влияние конституции США. Приведенные примеры можно умножить, детальный разбор институтов отдельных стран - расширить, но задача данной статьи заключалась в другом, открыть некоторые тенденции в развитии формы правления в целях анализа плюсов и минусов различных институтов, форм, структур. Это особенно важно в связи с тем, что подобные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Конституция России. Она предусматривает создание полу президентской, полу парламентарной республики с доминирующим положением президента в структуре власти. В этой смешанной форме учтены позитивные стороны обеих традиционных форм, в частности стабильность правительства и его подконтрольность парламенту. Путем применения института двойной ответственности (перед Государственной Думой и президентом), усложнения процедуры вотума недоверия преодолеваются негативные стороны как президентской, так и парламентарной форм правления. Вместе с тем создаются возможности как для авторитаристских тенденций исполнительной и президентской власти, так и для формирования стабильной и сильной демократической власти/что особенно необходимо в современных условиях России.

В целом создание смешанных и "гибридных" форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабильность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация партий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особенно важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях не сформировавшихся партийных структур, не сложившихся механизмов парламентского управления может вести к постоянному разброду и шатаниям.

Вместе с тем, такой процесс имеет и свои минусы. Во-первых, нарушается имманентно присущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возникают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в "отработанных" формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разделения властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламентарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способствует соблюдению конституционной законности.

Во-вторых, возрастание роли парламента в президентской (полу президентской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за деятельностью правительства — часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парламентарной же республике при создании смешанных форм значение парламента падает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.

В-третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов, она все более зависит от личности конкретного президента. А носители президентской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к авторитаризму. Наибольшие возможности для этого создаются, как мы видели, в президентской республике. Поэтому переход парламентарной республики (а также и парламентарной монархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер-министра.

Государство и право 1994 №1